Anno 6, Numero 20 Marzo 2010

La riflessione in Svizzera su come modificare il sistema dei pagamenti diretti

Lukas Barth

Introduzione

Da quando è stata avviata la riforma della politica agricola in Svizzera, all'inizio degli anni novanta, i pagamenti diretti hanno acquisito sempre maggiore importanza. La loro applicazione su tutto il territorio ha consentito di disaccoppiare sempre più il sostegno dalla produzione, di migliorare la fornitura di beni pubblici, definiti nella Costituzione elvetica come prestazioni d'interesse generale, e di garantire la sostenibilità sociale della riforma.
Oltre al crescente disaccoppiamento vi sono altre similitudini con il sistema dei pagamenti diretti dell'UE. Una di queste è l'obbligo di fornire la prova che le condizionalità di carattere ecologico siano rispettate per poterne beneficiare. In termini materiali, per determinati aspetti questa prova è più severa della cross compliance dell'UE pur riguardando, nel complesso, meno ambiti. Nella tabella 1 vengono messi a confronto i diversi strumenti di sostegno della politica agricola in Svizzera e nell'UE.
Benché il sistema si sia rivelato, in linea di massima, valido e sia accettato e riconosciuto sia dagli agricoltori sia sul piano internazionale, da più parti è giunta la critica che è possibile migliorarne l'efficacia e l'efficienza.
Il Rapporto del Consiglio federale concernente l'ulteriore sviluppo del sistema dei pagamenti diretti (2009) è stato redatto in risposta a una mozione della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati del 10 novembre 2006 nella quale il Consiglio federale era stato incaricato di presentare, entro il 2009, un rapporto che consentisse al Parlamento di valutare se il sistema dei pagamenti diretti necessitasse di un adeguamento nell'ambito di una prossima tappa di riforma.

Tabella 1 - Confronto tra gli strumenti di sostegno di politica agricola in Svizzera e nell'UE

Diminuzione e disaccoppiamento del sostegno agricolo

La riforma della politica agricola avviata all'inizio degli anni novanta ha comportato una riduzione e un disaccoppiamento progressivi del sostegno (Figura 1).

Figura 1 - Evoluzione della protezione alla frontiera (secondo i dati OCSE) e delle uscite per agricoltura e alimentazione tra il 1990/92 e il 2008 

Dall'inizio della riforma, il sostegno globale è passato da 9,5 agli attuali 6,4 miliardi di franchi svizzeri. La quota di sostegno accoppiato (protezione alla frontiera e sostegno del mercato, incluse le sovvenzioni all'esportazione), che nel 1990/92 ammontava al 90 per cento circa del sostegno globale, è scesa al 50 per cento circa nel 2008. Se si esclude la protezione alla frontiera e si tiene conto unicamente del sostegno mediante fondi federali, il disaccoppiamento è ancora più marcato: all'inizio degli anni novanta per ogni franco iscritto nel preventivo per l'agricoltura e l'alimentazione 60 centesimi erano destinati al sostegno al mercato, oggigiorno tale importo è di 15 centesimi. Parallelamente, la quota di pagamenti diretti non vincolati ai prodotti rispetto alle uscite federali è cresciuta dal 25 al 70 per cento circa. Dal confronto tra le uscite per l'agricoltura rispetto al prodotto interno lordo della Svizzera e dell'UE emerge che in Svizzera tale quota è decisamente diminuita, pur essendo tuttavia ancora lievemente superiore a quella dell'UE.

Le riforme attuate finora hanno comportato dei miglioramenti

L'applicazione coerente della strategia, incentrata sulla riduzione della protezione alla frontiera e del sostegno del mercato interno e sul trasferimento di fondi ai pagamenti diretti, ha consentito di ottenere miglioramenti sostanziali (UFAG 2009).

• La quota di superfici gestite in sintonia con la natura (compensazione ecologica, agricoltura biologica) è aumentata considerevolmente ed è stato possibile frenare la diminuzione delle specie di uccelli nidificanti al suolo sui terreni coltivati.
• Gli effetti negativi della produzione agricola sull'ambiente sono diminuiti (es.: riduzione delle perdite d'azoto del 16%).
• La produzione di calorie è invece aumentata (+ 5%), il che significa che l'efficienza delle risorse è considerevolmente cresciuta.
• La detenzione di animali da reddito particolarmente rispettosa delle loro esigenze si è diffusa ulteriormente.
• In particolare nelle regioni rurali periferiche l'agricoltura continua a contribuire in maniera determinante all'occupazione decentrata del territorio.
• Le aziende contadine hanno potuto effettuare gli investimenti necessari. Il tasso di rinnovamento del capitale è addirittura migliorato.

Il disaccoppiamento non basta

Le esperienze realizzate in passato mostrano che il disaccoppiamento del sostegno è stato all'origine di notevoli miglioramenti.
Tuttavia il disaccoppiamento, da solo, non garantisce che le prestazioni d'interesse generale vengano effettivamente fornite in maniera efficiente e nella misura auspicata dalla società. È impossibile raggiungere gli obiettivi della politica agricola se i pagamenti diretti sono meri pagamenti compensativi, senza alcun chiaro riferimento alle prestazioni.
Secondo l'OCSE (2008), il disaccoppiamento non rappresenta la soluzione finale della riforma della politica agricola; è infatti possibile un'ulteriore ottimizzazione dal profilo dell'efficacia e dell'efficienza attraverso un migliore orientamento verso gli obiettivi (targeting) e l'aggiustamento degli strumenti (tailoring).
Targeting può essere tradotto con "orientamento agli obiettivi": un pagamento è considerato mirato se è conforme ai valori specifici che un obiettivo definito persegue e riduce al minimo i trasferimenti involontari e gli effetti negativi(spill-over) sui terzi (OCSE 2007).
Tailoring può essere tradotto con "su misura": l'ammontare e la durata di un pagamento devono essere stabiliti in modo da raggiungere l'obiettivo definito. Vanno evitati incentivi che vanno oltre la misura necessaria per raggiungere l'obiettivo (OCSE 2003).
Per ottenere che l'efficacia e l'efficienza della politica agricola e dei pagamenti diretti siano possibilmente elevate è indispensabile fissare obiettivi concreti e verificabili e definire un rapporto chiaro tra gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti utilizzati a tal fine.

I punti di debolezza del sistema attuale

Attualmente in Svizzera si distingue tra pagamenti diretti generali e pagamenti diretti ecologici (cfr. anche la Tabella 1). Nella figura 2 è riprodotta la ripartizione dei fondi tra i due settori (ricordiamo che la sigla UBGFG identifica i contributi per la detenzione di animali da reddito che consumano foraggio grezzo, mentre la sigla DACDP indica i contributi per la detenzione di animali in condizioni difficili di produzione).

Figura 2 - Ripartizione dei pagamenti diretti tra le misure 

Il sistema dei pagamenti diretti finora utilizzato adempie solo in parte le esigenze descritte nel paragrafo precedente. Si rileva che per le diverse prestazioni d'interesse generale mancano, in alcuni casi, obiettivi chiaramente definiti e che la finalità delle misure non è sempre chiara. I pagamenti diretti ecologici sono chiaramente correlati agli obiettivi perseguiti nel settore vitali ambientale, delle risorse naturali e del benessere degli animali, mentre i pagamenti diretti generali, caratterizzati da misure in alcuni casi molto poco specifiche, sono finalizzati a promuovere la sicurezza dell'approvvigionamento e la cura del paesaggio rurale.
Da un carente orientamento agli obiettivi scaturiscono falsi incentivi ed effetti non auspicati. I contributi per la detenzione di animali da reddito che consumano foraggio grezzo e quelli per la detenzione di animali in condizioni di produzione difficili fungono da incentivo ad allargare le mandrie. Intensificando la detenzione di animali, però, aumentano anche le conseguenze negative sull'ambiente naturale. Dal 2004 il numero effettivo di capi bovini ha ripreso a crescere (+ 4%). Inoltre, i contributi per la detenzione di animali da reddito che consumano foraggio grezzo esercitano una concorrenza indesiderata con la gestione delle superfici agricole, la quale riveste un ruolo fondamentale nell'ottica della sicurezza dell'approvvigionamento. Un ulteriore falso incentivo è rappresentato dal fatto che oggi tutti i pagamenti diretti sono vincolati a criteri basati sulla “superficie” e sul “numero di capi”, seppure una parte di essi non miri alla fornitura di prestazioni, bensì alla garanzia di uno sviluppo socialmente sostenibile; la conseguenza di tale sistema è la formazione di rendite che frena l'evoluzione strutturale. Inoltre, in particolare gli attuali contributi a capo in allevamento, sono da ritenere poco compatibili con la scatola verde dell'Organizzazione mondiale per il commercio.

La proposta del Consiglio federale

A Seguito dell'analisi effettuata, il Consiglio federale ritiene necessario sviluppare ulteriormente il sistema dei pagamenti diretti.
Nel rapporto esso definisce obiettivi concreti e verificabili per tutte le prestazioni d'interesse generale sancite dall'articolo 104 della Costituzione federale (sicurezza dell'approvvigionamento, protezione dell'ambiente naturale, paesaggio rurale, occupazione decentrata del territorio e benessere degli animali) nonché per la garanzia del reddito, proponendo un piano per un sistema di pagamenti diretti coerentemente orientato verso tali obiettivi. Il fulcro del futuro sistema dei pagamenti diretti consiste nel definire una misura specifica per ogni obiettivo. La tabella 2 fornisce una visione d'insieme sugli obiettivi e i rispettivi strumenti, illustrando con quali indicatori è possibile verificare se gli obiettivi sono stati raggiunti.

Tabella 2 - Prestazioni, obiettivi, misure e indicatori

Le prestazioni d'interesse generale

Le prestazioni d'interesse generale dell'agricoltura saranno promosse e garantite a lungo termine tramite cinque strumenti permanenti nell'ambito dei pagamenti diretti.
Mediante i contributi per il paesaggio rurale s'intende preservare la permanenza di aree coltivate nel paesaggio rurale. Essa viene raggiunta con una gestione agricola globale (anche dei territori adibiti al pascolo) e funge da base per la fornitura delle altre prestazioni d'interesse generale. L'importo dei contributi deve essere calcolato in modo che sia possibile una gestione estensiva. I contributi vengono differenziati in base alle differenze naturali secondo le zone e la declività.
Mediante i contributi per la sicurezza dell'approvvigionamento s'intende mantenere la capacità produttiva onde far fronte a crisi d'approvvigionamento. La capacità produttiva (capitale, know how) può essere salvaguardata utilizzando in modo ottimale le risorse e garantendo, anche in futuro, l'attuale produzione di calorie. Quest'obiettivo non potrebbe essere raggiunto unicamente con i contributi per il paesaggio rurale. Con i contributi per la sicurezza dell'approvvigionamento viene incentivata una produzione agricola che va al di là di una gestione meramente estensiva. A tal fine vanno fissate esigenze minime sia per l'utilizzazione delle superfici coltivate sia per la gestione degli erbai (es.: densità minima di animali sulle superfici inerbite). Tali contributi compensano inoltre le difficoltà in relazione alle condizioni di produzione e svantaggi comparativi dal profilo dei costi nella produzione agricola, contribuendo al mantenimento di colture strategicamente importanti. Con i contributi per la biodiversità s'intende salvaguardare e incentivare la biodiversità. Vi saranno maggiori incentivi affinché le superfici qualitativamente pregiate vengano gestite come superfici volte a promuovere la biodiversità (le attuali superfici beneficiarie di una compensazione ecologica) in modo che i rispettivi obiettivi possano essere raggiunti mediante questi contributi su base volontaria e la condizione della prova che ecologiche gli obiettivi di salvaguardia ambientale siano rispettate (PER), secondo cui una quota minima deve essere rappresentata da superfici volte a promuovere la biodiversità, possa venir progressivamente soppressa. Vengono inoltre sostenuti provvedimenti unici di valorizzazione e programmi di promozione delle specie incentrati su precise specie bersaglio. I contributi per la biodiversità verranno concessi per la superficie agricola utile e per le aree di pascolo estivo. In futuro l'applicazione in relazione agli inventari nazionali di queste superfici avrà luogo nel quadro del riconoscimento del diritto ai contributi per la biodiversità. Per salvaguardare la biodiversità funzionale (fertilità del suolo, lotta con metodi naturali ai parassiti) sulle superfici di produzione s'intende scoraggiare l'impiego di determinati prodotti fitosanitari o concimi minerali.
Gli approcci aziendali globali, che prevedono una rinuncia a lungo termine dell'utilizzo di tali mezzi di produzione, potranno continuare a venir promossi in maniera specifica (es.: agricoltura biologica o produzione integrata).
Con i contributi per la qualità del paesaggio s'intende salvaguardare, incentivare e sviluppare ulteriormente la diversità del paesaggio con le sue specificità regionali (es.: pascoli boscati). Gli obiettivi paesaggistici vengono definiti da enti a ciò preposti a livello regionale nel quadro di un processo partecipativo e intersettoriale. I gestori stipulano con l'ente accordi di gestione che vengono esaminati e riconosciuti dalla Confederazione. Quest'ultima versa un contributo unico all'ente, il quale, nel quadro del progetto, procede alla ripartizione in funzione delle prestazioni.
Mediante i contributi per il benessere degli animali s'intende raggiungere un'adesione possibilmente ampia a programmi volti a promuovere forme di produzione particolarmente rispettose degli animali. I programmi “sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali” e “uscita regolare all'aperto” si sono dimostrati efficaci e vengono pertanto mantenuti. L'importo dei contributi è stabilito in funzione dei maggiori costi unici e permanenti correlati ai sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali, tenendo conto dei maggiori ricavi realizzabili sul mercato.
La promozione dell'occupazione decentrata del territorio avviene indirettamente attraverso il versamento dei contributi proposti. Un ruolo importante a tal fine è svolto dai contributi per il paesaggio rurale e da quelli per la sicurezza dell'approvvigionamento, considerando che entrambi contengono una componente per la compensazione delle difficoltà naturali.
Anziché mediante i pagamenti diretti, il sostegno specifico deve avvenire attraverso i provvedimenti nell'ambito dei miglioramenti strutturali poiché sono più idonei per incentivare le iniziative locali volte ad aumentare il valore aggiunto. 
Nella figura 3 è presentata una visualizzazione sintetica del funzionamento del sistema dei pagamenti diretti con riferimento alle differenti tipologie di territorio alle quali si sommano le altre tipologie di sostegno riferite a caratteri diversi dalla localizzazione.

Figura 3 - Sintesi degli strumenti dei pagamenti diretti nel concetto SPD (Sviluppo del sistema dei pagamenti diretti)

L'utilizzazione sostenibile delle risorse

Affinché le risorse naturali possano essere utilizzate in modo sostenibile, la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (PER) continuerà ad essere un presupposto per il versamento di pagamenti diretti. Verranno mantenuti anche i progetti regionali facoltativi volti a evitare le esternalità negative e ad aumentare l'efficienza delle risorse giusta secondo quanto stabilito dall'articolo 62a della legge sulla protezione delle acque e dagli articoli 77a e 77b della legge sull'agricoltura.
Quale elemento fondamentale per contenere o colmare le lacune esistenti a livello di obiettivi nel settore ambientale vengono introdotti contributi temporanei per l'efficienza delle risorse, volti a promuovere l'introduzione su vasta scala di tecniche notoriamente rispettose delle risorse. Gli effetti positivi sull'ambiente devono essere mantenuti anche oltre la fase temporanea di erogazione dei contributi, ad esempio inserendo l'applicazione di una determinata tecnica come buona pratica agricola nella prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (PER).
La salvaguardia di terreni coltivabili fertili sotto il profilo non soltanto qualitativo, bensì anche quantitativo, riveste un'importanza fondamentale.
I pagamenti diretti devono quindi interagire con gli strumenti della pianificazione territoriale onde ridurre gli incentivi a riservare le superfici ad esclusivo utilizzo agricolo (es.: esclusione dai pagamenti diretti di superfici ubicate in zone edificabili).

Lo sviluppo socialmente sostenibile

Mediante i contributi d'adeguamento s'intende garantire uno sviluppo socialmente sostenibile. Essi sono stabiliti in funzione della differenza tra i pagamenti diretti concessi a un'azienda prima e dopo la riforma. I contributi sono interamente disaccoppiati dalla produzione e vincolati alla persona, sono temporanei e verranno smantellati a un ritmo socialmente sostenibile. La netta separazione tra gli strumenti volti a incentivare le prestazioni e quelli tesi a garantire uno sviluppo socialmente sostenibile consente di ridurre considerevolmente i falsi incentivi, che frenano l'adeguamento strutturale, forniti dagli attuali pagamenti diretti.

La ripartizione dei fondi e la loro amministrazione

Il rapporto sull'ulteriore sviluppo del sistema dei pagamenti diretti non contiene proposte sulla dotazione finanziaria dei singoli strumenti. Essa dipende sostanzialmente dalla situazione sul fronte dei prezzi e dei costi caratterizzata dagli sviluppi sul piano della politica commerciale estera. Per principio, l'ammontare dei pagamenti diretti non sarà stabilito in base a fluttuazioni di mercato a breve o medio termine, bensì in funzione del sostegno necessario a garantire la fornitura delle prestazioni. Di regola, l'entità di tale sostegno è stabilita a cadenza quadriennale con la determinazione di un nuovo limite di spesa per la legislatura seguente e tenendo pertanto in considerazione tendenze a lungo termine.
Oltre all'effetto che si vuole raggiungere, un aspetto importante nell'impiego di fondi pubblici è costituito dai costi di transazione, i quali sono tanto più elevati quanto più complesso è un sistema. È quindi indispensabile valutare i costi di transazione e quelli per il mancato raggiungimento degli obiettivi. Attualmente i costi correlati alla gestione e ai controlli rilevati in due Cantoni presi in esame corrispondono ad una spesa tra l'1,8 e il 2,8 per cento dei pagamenti diretti erogati (Buchli e Flury 2004).
L'efficacia di un sistema di pagamenti diretti dipende altresì da una gestione credibile. Per le lacune riscontrate nel quadro di controlli effettuati nelle aziende agricole devono essere irrogate sanzioni rispettando i criteri della proporzionalità. Ciò è garantito dal sistema di controlli e sanzioni applicato attualmente. Un resoconto annuale è stato pubblicato nel Rapporto agricolo (UFAG 2009).

Conclusioni

Rispetto a quello vigente, il sistema di pagamenti diretti proposto presenta i seguenti vantaggi:

• il chiaro orientamento verso gli obiettivi accresce l'efficacia del sistema dei pagamenti diretti;
• la maggiore efficienza consente di raggiungere meglio gli obiettivi rispetto a quanto è stato finora;
• la classificazione precisa di prestazioni, obiettivi, misure e indicatori accresce la trasparenza e quindi le possibilità d'intervento sul piano politico;
• la capacità di comunicare le motivazioni dei pagamenti diretti è migliore. Contribuenti e agricoltori comprendono meglio per quali motivi vengono erogati i pagamenti diretti;
• la netta separazione tra pagamenti riferiti alle prestazioni e pagamenti orientati verso il trasferimento (contributi d'adeguamento) elimina gli erronei incentivi strutturali del sistema attuale, con conseguente aumento della mobilità delle superfici e della competitività;
• il sistema dei pagamenti diretti è più conforme alla scatola verde del Wto. Inoltre, il sistema proposto presenta tratti comuni con l'indirizzo strategico dello sviluppo della politica agricola dell'UE. Il maggiore orientamento verso gli obiettivi si accompagna al pericolo di maggiori esecutivo oneri di amministrazione. All'atto dell'applicazione del concetto occorre pertanto prestare particolare attenzione agli aspetti amministrativi.

Gli sviluppi futuri

Il Rapporto e le sue conclusioni sono attualmente in discussione presso le commissioni parlamentari competenti. Il 16 ottobre 2009 la Commissione del Consiglio degli Stati ha depositato una mozione che incarica il Consiglio federale di sviluppare il lavoro al fine di tradurre in pratica le proposte e di sottoporre al Parlamento, entro fine 2010, un messaggio concernente la modifica della legge sull'agricoltura (mozione 09.3973).

Riferimenti bibliografici

• Ufficio federale dell'agricoltura (UFAG), 2009: Rapporto agricolo 2009, Berna.
• Consiglio federale, 2009. Ulteriore sviluppo del sistema dei pagamenti diretti, Berna.
• Hättenschwiler P. & Flury C., 2007. Beitrag der Landwirtschaft zur Ernährungssicherung. Agrarforschung 14 (11-12), 554-559.
• Huber A.J., 2003. Direktzahlungen sind Subventionen. Blätter für Agrarrecht 37.
• Mann S., 2008. Was hat es auf sich mit der Flächenmobilität? Agrarforschung 15 (9), 464-469.
• OCSE, 2003. Multifunctionality – The Policy Implications, Parigi.
• OCSE, 2007. Policy Design Characteristics for Effective Targeting, Parigi.
• OCSE, 2008. Synthesis Report: Policy Design and Implementation, Parigi.
• Schmid D., 2009. Schweiz – Baden-Württemberg: Ein Produktivitätsvergleich. Agrarforschung 16 (4) 52-57.

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