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| Anno 7, Numero 25 | Giugno 2011 |
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Verso una governance dello spazio europeo di ricerca agricola: il modello SCAR
François Constantin Severini
Una ricerca ancora troppo frammentata (1)
Nonostante gli sforzi di questi ultimi anni per stimolare l'impatto e l'efficienza della ricerca pubblica europea, l'Unione europea (UE) e i suoi Stati membri non sono riusciti ad affrontare adeguatamente la causa più evidente dei ritorni non proprio ottimali per la ricerca e sviluppo (R&S), ovvero la mancanza di collaborazione e coordinamento tra i programmi pubblici nazionali.
Il panorama della ricerca in Europa, e in particolare quello della ricerca agro-alimentare, continua a essere fortemente frammentato: oggi ben l’85% delle attività pubbliche di R&S è programmato, finanziato, monitorato e valutato a livello nazionale, con scarsa collaborazione tra i paesi. Il rimanente 15% rappresenta collaborazioni transnazionali, di cui il 10% è riconducibile ai programmi intergovernativi e appena il 5% al programma-quadro dell'UE.
Certo non si intende porre fine ai programmi puramente nazionali, i quali hanno peraltro una propria posizione nel panorama europeo della ricerca, soprattutto nei casi in cui si ha a che fare con esigenze e priorità nazionali e in cui la cooperazione su scala europea non garantirebbe vantaggi di entità e portata rilevanti. La questione è piuttosto che, in settori d'importanza strategica per tutta l'Europa, la frammentazione delle attività di ricerca pubbliche genera ritorni economici poco soddisfacenti al cospetto, invece, di costi molto elevati.
I programmi di ricerca nazionali sono spesso ridondanti; è difficile sfruttare i dati e le competenze che si trovano sparsi in tutta Europa; la mobilità e la formazione dei ricercatori sono ostacolate; i risultati delle ricerche sono divulgati con ritardo a livello internazionale; infine, senza una collaborazione transnazionale sui programmi, è difficile affrontare congiuntamente le sfide comuni.
L'esigenza di coordinare meglio gli sforzi si rivela particolarmente acuta nel campo della ricerca agro-alimentare, soprattutto per la complessità e l'interdipendenza delle nuove sfide che l'agricoltura deve affrontare nei prossimi 30-40 anni, come quella di nutrire 9 miliardi di persone, il rafforzamento della globalizzazione, il calo delle scorte energetiche, l'impatto dei cambiamenti climatici, il consumo non sostenibile delle risorse naturali. In Europa esistono vari meccanismi, soprattutto nell’ambito del programma quadro dell’UE, che contribuiscono a favorire la collaborazione paneuropea tra ricercatori e tra programmi di ricerca nazionali, come il piano ERA-NET o il nuovo ambizioso processo di "Programmazione Congiunta" (descritti più avanti). Tuttavia, in aggiunta a queste opportunità, il settore agro-alimentare si avvale di uno strumento capace di integrare tali meccanismi in un quadro di riferimento unico traendone i massimi vantaggi: il comitato SCAR.
Il nuovo comitato SCAR
Dopo vari anni di attività ridotta, nel 2005 il comitato SCAR si è visto attribuire dal Consiglio dei ministri dell’UE un mandato rinnovato che gli affida un ruolo importante nel coordinamento delle attività di ricerca agricola in Europa. Del “nuovo” comitato SCAR, presieduto dalla Commissione europea, fanno parte i 27 Stati membri, mentre i rappresentanti dei paesi candidati e associati (una decina in tutto) vi partecipano in qualità di osservatori.
Il comitato si è dotato di una struttura solida: un gruppo di lavoro permanente si riunisce regolarmente per preparare le iniziative e le attività che saranno formalmente decise in sessioni plenarie due volte l'anno. Un segretariato istituito presso le sedi della Commissione svolge un ruolo di preparazione e di coordinamento generale dei lavori.
Il mandato dello SCAR copre un settore più ampio della tradizionale definizione di “ricerca agricola”, andando oltre gli stretti confini della ricerca in materia di produzione, e abbraccia il concetto “dai campi alla tavola”, dando particolare rilievo alla ricerca per un’agricoltura sostenibile e includendo gli usi non alimentari, la biodiversità, la silvicoltura e lo sviluppo rurale. Adottando un approccio olistico, il comitato SCAR affronta problematiche importanti legate al concetto di bio-economia e, nello stesso tempo, tende a garantire che l’uso efficace dei risultati della ricerca risponda alle esigenze di una Politica agricola comune (Pac) in evoluzione.
Dei dieci temi di ricerca del programma quadro dell'UE, quello agro-alimentare è l'unico ad avere il privilegio di poggiare su una struttura capace di definire strategie a lungo termine. Mentre ad ogni tematica viene assegnato un comitato detto "di programma" il cui ruolo è di decidere sui temi di ricerca che verranno attuati attraverso progetti da finanziare ogni anno, solo l'agro-alimentare può avvalersi di un meccanismo di pianificazione capace di identificare priorità di ricerca per il futuro attraverso strumenti di analisi come gli studi prospettici (foresight exercises) e di favorirne l'attuazione attraverso iniziative mirate quali i gruppi di lavoro collaborativi (GLC).
Il ricorso a studi prospettici
Il comitato SCAR ha dato il via a un esercizio di prospezione (foresight) per elaborare i potenziali scenari dell’agricoltura europea nei prossimi 30-40 anni sui quali fondare la definizione delle priorità della ricerca nel settore agricolo a medio/lungo termine. Questo processo fu fortemente incoraggiato dal Consiglio informale dei ministri dell’agricoltura (Krems, 28-30 maggio 2006).
La Commissione europea ha pertanto istituito nel 2006 un gruppo di esperti (FEG – Foresight expert group) incaricato di raccogliere e analizzare le informazioni in materia disponibili in studi nazionali, regionali o internazionali, di utilizzare queste informazioni nell’elaborazione di scenari futuri e di realizzare una valutazione iniziale delle implicazioni per le esigenze di ricerca per l’agricoltura europea (SCAR, 2007).
Tale esercizio è stato ripetuto ben due volte, con l'istituzione di altrettanti gruppi di esperti (FEG2 nel 2008 e FEG3 nel 2010) incaricati di aggiornare i risultati dei precedenti esercizi, allo scopo di aiutare i policy makers e i ricercatori ad anticipare le sfide e i problemi che potrebbero sorgere nei prossimi anni e a suggerire degli strumenti per affrontarli.
Le conclusioni dell'ultimo esercizio (SCAR, 2011) sono state diffuse presso le parti interessate e recentemente discusse, insieme con altre attività di prospezione, al convegno internazionale "Transition towards sustainable food consumption and production in a resource constrained world" il 4-5 maggio 2011 a Budapest. Il convegno ha ottenuto un importante successo rafforzando l'esigenza di un processo sistematico in grado di censire le potenziali minacce, le opportunità, le tendenze evolutive più probabili e le loro implicazioni per il futuro orientamento della politica di ricerca su scala europea.
Gruppi di lavoro collaborativi
Nel corso degli anni, le priorità di ricerca evidenziate nei vari esercizi di prospezione si sono tradotte nell'istituzione, nell'ambito dello SCAR, di una serie di gruppi di lavoro collaborativi (GLC) degli Stati membri e associati.
L’istituzione di tali gruppi costituisce un meccanismo alternativo meno formale e più flessibile del meccanismo ERA-NET del programma quadro dell'UE, pur avendo lo stesso obiettivo: incentivare e quindi rafforzare la collaborazione nella ricerca tra finanziatori e gestori dei programmi in settori di ricerca fondamentali. Dal 2005 sono stati istituiti 20 GLC da paesi europei che si sono impegnati, volontariamente e in base ad una geometria variabile, a definire, sviluppare e attuare programmi di ricerca comuni basati su un'idea condivisa circa il modo di affrontare le principali sfide nel settore della ricerca agricola. I GLC lavorano in modo analogo alle reti ERA-NET, giacché seguono lo stesso approccio per tappe, incentrandosi sullo scambio d'informazioni nelle fasi iniziali, individuando le carenze della collaborazione nelle aree di ricerca e nelle priorità e, laddove opportuno, varando attività congiunte. L’impegno e il dinamismo di 5 specifici GLC si sono tradotti in altrettante proposte di progetti ERA-NET che sono state accolte con successo e finanziate.
Tabella 1 - I gruppi di lavoro collaborativi (GLC) dello SCAR
L'ambizione di una programmazione Congiunta
Sulla scia delle reti ERA-NET e del loro relativo successo, gli Stati membri e la Commissione europea hanno dato un nuovo impulso al coordinamento della ricerca pubblica europea attraverso una strategia alquanto ambiziosa descritta nella comunicazione “Verso una programmazione congiunta nella ricerca” (Commissione europea, 2008). L'ambizione risiede essenzialmente nella scommessa che i paesi partecipanti accetteranno di mettere in comune considerevoli risorse finanziarie provenienti dai rispettivi bilanci senza la garanzia che vi sia, a medio - lungo temine, un ritorno economico automatico nel proprio paese, bensì nello "spazio europeo della ricerca".
In tale situazione, il comitato SCAR ha avuto un ruolo decisivo nel lancio di due iniziative di programmazione congiunta (Joint Programming), diventando, di fatto, il quadro di riferimento per un approccio più coordinato della programmazione della ricerca pubblica nel settore agricolo. Le due iniziative «Agricoltura, sicurezza alimentare e cambiamenti climatici» e «Un'alimentazione sana per una vita sana» (Commissione europea 2010a) sono state lanciate alla fine dello scorso anno e coinvolgono ciascuna una ventina di paesi europei. Se tali iniziative hanno iniziato i lavori con un contributo comunitario relativamente modesto (2 milioni di euro), la speranza è che un giorno gli Stati europei possano coordinare tra loro le attività di ricerca concentrando le proprie risorse finanziarie, sfruttando le rispettive complementarietà e sviluppando un'agenda scientifica comune.
Tre domande per il futuro
Quale sarà il futuro dello SCAR? Il ruolo strategico del comitato SCAR potrebbe pertanto essere ulteriormente rafforzato affinché, con un mandato ancora più ampio che copra l'intero settore della ‘bioeconomia basata sulla conoscenza’ (KBBE – Knowledge Based Bio-Economy), diventi l’organismo incaricato della supervisione delle varie attività di quel settore realizzate da tutti gli organismi di ricerca pubblici europei. Potrebbe inoltre agevolare il dialogo con gli operatori industriali che fanno parte delle piattaforme tecnologiche e partecipano all’elaborazione di orientamenti comuni e programmi strategici in settori di ricerca analoghi.
Che ne sarà dell'agro-alimentare nel prossimo programma quadro europeo di ricerca 2014-2020? Domanda ovvia quanto prematura. E' appena iniziata presso tutte le comunità scientifiche europee una consultazione in merito al Libro Verde che la Commissione ha presentato lo scorso febbraio per un prossimo quadro strategico comune per la ricerca e l'innovazione. Anche se il documento non affronta esplicitamente le problematiche settoriali, i punti deboli dello spazio della ricerca agricola europea messi in luce dall'esercizio di prospezione dello SCAR dovranno presto trovare risposte concrete in termini di coordinamento delle attività, di concentrazione di risorse finanziarie, di utilizzo equilibrato delle infrastrutture agricole esistenti e di rafforzamento dei legami tra ricerca e innovazione.
Che ruolo avrà il partenariato europeo per l'innovazione: "Agricoltura produttiva e sostenibile"? I partenariati per l'innovazione sono una delle novità più attese del programma "Unione dell'innovazione" incluso nella Strategia Europa 2020 sullo sviluppo economico nel prossimo decennio (Commissione europea 2010b). Essi intendono utilizzare gli interventi pubblici per stimolare il settore privato e rimuovere gli ostacoli che impediscono alle idee di raggiungere il mercato, come ad esempio la mancanza di finanziamenti, la frammentazione dei sistemi di ricerca e dei mercati, lo scarso utilizzo degli appalti pubblici nel campo dell'innovazione e la lentezza nella definizione delle norme. Il partenariato "Agricoltura produttiva e sostenibile" è al vaglio della Commissione e ha come obiettivo avvicinare la ricerca agricola agli utilizzatori finali, cioè gli agricoltori stessi, e creare un settore agricolo europeo che "produca di più con meno", limitando così l'attuale tendenza ad aumentare la produttività a scapito dell'ambiente e delle risorse naturali. In breve, dovrebbe trattarsi di uno strumento in grado di tradurre efficacemente i risultati della ricerca in applicazioni agro-industriali concrete. Si prevede a tal fine uno stretto coordinamento con il comitato SCAR e in particolare l'utilizzo dei risultati di uno studio sui Sistemi di Conoscenza e di Innovazione Agricola (Agricultural Knowledge and Innovation Systems - AKIS) che dovrebbe essere concluso nell'autunno del 2011.
Note
(1) Standing Committee on Agricultural Research - Comitato Permanente per la Ricerca Agricola.
Riferimenti bibliografici
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