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| Anno 7, Numero 24 | Marzo 2011 |
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Finestra sulla PAC n.20
Maria Rosaria Pupo D'Andrea
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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
A seguito della presentazione della Comunicazione della Commissione europea sulla “PAC verso il 2020” [pdf], ha preso vigore il dibattito, all’interno di ciascuno Stato membro, per la costruzione di una posizione negoziale nazionale sulla cui base cercare le necessarie alleanze politiche. A livello nazionale, il documento di lavoro sugli orientamenti nazionali [pdf] presentato in occasione del Forum sulla Pac del 22 febbraio [link] indica come temi prioritari per gli interessi dell’Italia: la salvaguardia dell’entità di risorse finanziarie attualmente riconosciute alla Pac, la distribuzione degli aiuti diretti tra Paesi, l’allineamento degli aiuti all’interno di ciascuno Stato membro, le misure di mercato e lo sviluppo rurale. La questione finanziaria, pur di notevole rilevanza per l’agricoltura, abbraccia l’altro tavolo negoziale, quello sul bilancio, e compete ai servizi economici e finanziari e coinvolge i capi di Stato e di governo. Sul secondo fronte l’Italia è fortemente critica rispetto al criterio di riparto basato unicamente sulla superficie agricola, che vedrebbe il nostro Paese penalizzato rispetto alla distribuzione attuale. L'Italia propone, perciò, un criterio alternativo basato sulla produzione agricola (PLV) e sul potere d’acquisto di ciascun Paese, “che fotografa in modo realistico le caratteristiche delle diverse agricolture comunitarie”, rappresentando l’esatta sintesi dell’intensità dell’uso dei fattori, del valore della produzione e del contesto economico di riferimento. Riguardo alla convergenza degli aiuti, l’Italia sostiene la necessità di non stravolgere l’attuale distribuzione interna, perché avrebbe effetti nefasti su alcuni importanti comparti produttivi. Per questo motivo si chiede di dare agli Stati membri ampia flessibilità su come applicare il criterio di convergenza sul proprio territorio o di prevedere un periodo transitorio abbastanza lungo nell’ambito del quale diluire i cambiamenti. Sul tema delle misure di mercato l’Italia ritiene prioritarie le questioni dell’etichettatura d’origine, del miglioramento della catena agroalimentare, del miglioramento e della semplificazione degli strumenti di gestione del rischio introdotti dall’ultima riforma, chiedendo che rimangano nell’ambito del primo pilastro. Tra le misure più innovative prospettate dall’Italia si segnalano la creazione di un fondo anticiclico e la predisposizione di un quadro giuridico che permetta a ciascun Paese di erogare, in via temporanea, aiuti diretti a specifici settori che versano in stato di crisi, con una modalità snella ed entro un budget definito. Nel documento, poi, l’Italia si dice contraria al doppio trattamento delle zone svantaggiate nel primo e secondo pilastro così come è contraria alla possibilità di introdurre una componente ambientale nei pagamenti diretti del primo pilastro. Non si fa, invece, alcun cenno alla possibilità di limitare gli aiuti agli agricoltori attivi, o alla possibilità di introdurre dei massimali agli aiuti per azienda, o al previsto regime per i piccoli produttori. Il documento si sofferma poi sullo sviluppo rurale proponendo una nuova architettura della programmazione, che tenga conto dell’opportunità di garantire un quadro strategico comune a tutti i fondi a finalità strutturale, e una nuova articolazione interna dei programmi. Il documento, poi, tocca la questione della sovrapposizione tra primo e secondo pilastro e la necessità di semplificare i programmi. Infine, nel documento si ribadisce l'opportunità di confermare l’approccio Leader, mentre sulla questione delle risorse finanziarie da attribuire a ciascun Paese si sostiene la necessità di assicurare a ciascun Paese una dotazione che permetta di dare continuità ai programmi nazionali. I temi “sensibili” su cui ha ragionato l’Italia sono anche quelli attorno ai quali si sta sviluppando la discussione negli altri Paesi. Tra le posizioni già espresse si segnala quella della Germania. Partendo dal position paper già presentato nel marzo 2010 [pdf], le ulteriori riflessioni [pdf] riguardano le novità emerse nella Comunicazione della Commissione. La principale priorità tedesca è quella di limitare il contributo a bilancio degli Stati membri all’1% del RNL (Reddito nazionale lordo) comunitario. La Germania è favorevole al mantenimento dell’attuale chiave distributiva dei pagamenti diretti. In ogni caso, una eventuale redistribuzione potrà avvenire solo successivamente alla decisione sul futuro quadro finanziario e non dovrà comportare cambiamenti radicali e improvvisi. Nel documento si sottolinea più volte la necessità di semplificare la Pac, non incrementare gli oneri burocratici complessivi e non usare le “novità” della Comunicazione (componente ambientale dei pagamenti diretti, duplice trattamento delle aree svantaggiate, regime dei piccoli produttori, misure di gestione dei rischi, aiuti accoppiati) per redistribuire risorse tra gli Stati membri. Anche per via delle scelte già operate in applicazione della riforma del 2003, la Germania è totalmente favorevole al passaggio ad un aiuto forfetario nazionale o regionale, ritenendo il flat rate un valido strumento per remunerare i beni e servizi pubblici resi dall’agricoltura. Seguendo questa logica, nel documento si rigetta l’ipotesi di capping, cioè di limitare gli aiuti per le grandi aziende (in quanto tutte le aziende, indipendentemente dalle loro dimensioni, possono produrre beni pubblici) e si esprime un forte scetticismo sul mantenimento di parte degli aiuti accoppiati, ritenendo che essi siano tendenzialmente distorsivi del mercato e che, pertanto, dovrebbe essere ridotto il loro budget e dovrebbero essere intesi solo come misura temporanea. La Germania conferma la sua forte spinta ecologista sostenendo la necessità di rafforzare l’anima ambientale della Pac. Tuttavia, esprime perplessità sulla componente “verde” dei pagamenti diretti (in merito all’attribuzione di risorse tra Paesi, al finanziamento di tale componente e ai suoi contenuti) sottolineando la necessità di sviluppare quelle misure che abbiano un reale impatto ambientale e delle quali sia possibile valutare l’efficienza. Riguardo alle altre misure, anche la Germania, come l’Italia, sostiene la necessità di mantenere il sostegno per le aree svantaggiate nel secondo pilastro, mentre si chiedono maggiori chiarimenti riguardo al regime per i piccoli produttori e all’opportunità di rivedere l’attuale quadro legislativo per “limitare” gli aiuti diretti agli agricoltori attivi. Il documento esprime poi perplessità sullo spostamento delle misure di gestione del rischio al secondo pilastro, sottolineando che esse debbono rimanere opzionali per uno Stato membro nell’ambito di massimali nazionali da specificare. In generale, riguardo alle misure di mercato, la Germania è favorevole al mantenimento delle attuali misure (safety net) sulla base del fatto che i pagamenti disaccoppiati già di per sé assicurano il reddito aziendale e compensano per i più elevati standard richiesti alle produzioni comunitarie. Particolare interesse rivestono, invece, le misure per la qualità, quelle per rafforzare la posizione degli agricoltori lungo la catena agroalimentare e quelle in favore dell’etichettatura. Tra le posizione degli altri Paesi vale la pena segnalare la prima apertura della Francia verso il possibile abbandono del criterio storico di distribuzione degli aiuti diretti tra i propri agricoltori, con modalità e “compensazioni” ancora tutte da definire. A questo questione si associa anche quella del greening dei pagamenti diretti, vale a dire del “se” e “come” collegare gli aiuti diretti del primo pilastro ad obiettivi ambientali. Su questo punto si segnala la posizione diametralmente opposte di chi appoggia la visione della Commissione e chi, come l’Italia ed il Regno Unito, auspicano, sì un rafforzamento della componente ambientale, ma nell’ambito del secondo pilastro. La questione della scelta del criterio di distribuzione degli aiuti diretti non è di facile soluzione e probabilmente il dibattito si sposterà sull’individuazione di un criterio misto, che prenda in considerazione più chiavi di ripartizione o più livelli di aiuto, e sulla possibilità di istituire una sorta di soglia percentuale di aiuti che ciascun Paese dovrebbe almeno ricevere, rispetto all’aiuto medio comunitario. I nuovi Stati membri, dal canto loro, premono affinché si giunga ad una Pac equa (non semplicemente “più equa”) e che entri a pieno regime sin dal primo giorno di applicazione, dicendosi indisponibili ad accettare l’introduzione di un ulteriore periodo transitorio solo al termine del quale ricevere l’aiuto pieno al quale avrebbero diritto (si ricorda che a, seguito al phasing-in dei pagamenti diretti previsto dalla riforma Fischler, i nuovi Stati membri avranno diritto al 100% del proprio massimale nazionale per il primo pilastro della Pac solo a partire dal 2013, che diventa 2016 per Bulgaria e Romania). La possibile introduzione di un periodo transitorio sembra essere ipotizzata proprio dalla Commissione quando nella Comunicazione afferma la necessità di assicurare un’equa distribuzione dei pagamenti diretti “evitando nel contempo cambiamenti radicali e destabilizzanti che potrebbero avere pesanti conseguenze economiche e sociali in alcune regioni e/o in alcuni sistemi produttivi” (pag. 9) [pdf]. Sul fronte degli altri temi “sensibili” il Regno Unito ripropone il paradigma della riduzione del bilancio per la Pac associata ad un contestuale trasferimento di risorse finanziarie dal primo al secondo pilastro [pdf], chiedendo una nuova Pac “fondamentalmente differente” e più ambiziosa, che muova verso l’orientamento al mercato e la competitività internazionale. Il dibattito è ancora all’inizio.
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